當前中國城鎮(zhèn)化已經進入轉型階段，速度在減緩，質量在提升。上一輪城鎮(zhèn)化快速發(fā)展為經濟社會結構帶來了巨大變化的同時，也面臨一系列社會問題，使人們對城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向引發(fā)質疑。在經濟新常態(tài)和供給側結構性改革的大背景下，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束條件已經發(fā)生很大變化，這就要求我們調整城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展轉型升級，及時制定具有針對性和差異化的政策引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進程中的認識與政策誤區(qū)

一個時期以來，許多地方把城鎮(zhèn)化當作推進經濟增長的主要手段。一些地方政府有一種求快的心理，把城鎮(zhèn)化作為拉動GDP的抓手、形象工程的手段、土地財政收入的來源，進而不斷擴大城鎮(zhèn)面積，希望通過加速推進城鎮(zhèn)化來拉動經濟增長。這種認識之下，是狂飆突進式的造城運動。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個。研究顯示，我國的新城新區(qū)發(fā)展，普遍面臨著規(guī)劃上過度超前、定位上同質化、過度依賴房地產拉動等突出問題。這些新城新區(qū)，規(guī)劃人口達34億，規(guī)劃能容納全世界近一半人口！中國經歷了全世界規(guī)模最大、速度最快的城市化進程。而伴隨著這個進程，中國也正經歷著全世界規(guī)模最大、速度最快的造城運動。

其實不用什么更多的調查，你看看各地的新聞報道、政府報告和規(guī)劃就知道，近些年，造城在各地大規(guī)模地、狂飆突進式地展開。一個中等省份，可以規(guī)劃100多個新城、幾百個工業(yè)園區(qū)；一個大城市可以規(guī)劃建設近20個新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)；一個三四線城市規(guī)劃建設三四個新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)不在話下；一個縣城總會有一兩個新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)，建三四個工業(yè)園區(qū)。新城的規(guī)劃，后面是人口的規(guī)劃，本來一個縣城的新區(qū)，動輒20萬、30萬人。在東北某縣，本來全縣人口才40萬，規(guī)劃20年后，縣城城鎮(zhèn)人口要達到50萬，打造一個大城市，變成一個區(qū)域中心城市。魄力和勇氣很值得贊賞。

激進的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式帶來了一系列負效應。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策，助長了新城新區(qū)在空間上擴展；政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手，政府不計債務規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運動”推波助瀾，所以地方政府在新城新區(qū)建設上都是大手筆、大氣魄。但是隨之而來的就是巨額的地方債務。

另外對小城鎮(zhèn)建設的認識也有偏差。上一輪城鎮(zhèn)化人口流向主要是從農村進入城市，尤其是進入大城市，下一階段人口城鎮(zhèn)化主要是從小城鎮(zhèn)到大城市?，F(xiàn)在小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路要改變，大中小城市均衡發(fā)展的思路要轉變?，F(xiàn)在不是把小城鎮(zhèn)做大規(guī)模的時候，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的任務是保護好生態(tài)，保護好歷史，保護好文化，為將來的人口回流打好基礎。大城市的擴張會伴隨著小城鎮(zhèn)的衰敗，除非那些有特色的小城鎮(zhèn)。這是市場的選擇。

城鎮(zhèn)化的兩個新變化

城鎮(zhèn)人口結構的變化。人口呈現(xiàn)一定程度的收縮。以遼寧省為例，2014年中國城市建成區(qū)近5年增加面積排行榜上，大連排第10位，沈陽排第15位。遼寧常住人口全國占比由2000年的3.27%下降到2015年的3.19%；城鎮(zhèn)人口全國占比由2000年的4.1%下降到2015年的3.83%；2000年到2015年間，遼寧總人口增加了144萬人，在全國新增總人口中占比為1.82%；遼寧城鎮(zhèn)人口增加了1050萬人，在全國城鎮(zhèn)新增人口占比為3.4%。遼寧人口自然增長率低于全國平均水平，2010年首次出現(xiàn)人口負增長。

人口增量呈現(xiàn)向沈陽、大連集聚的態(tài)勢。2000-2015年期間，沈陽、大連兩個城市新增人口506.4萬人，占全省新增人口比重48%。2000年沈陽和大連兩市城鎮(zhèn)人口占全省的37.3%，2015年這一比重達到41.2%。中心城市的分量越來越重，主要是大城市在未來城市化建設和區(qū)域經濟競爭中的地位和作用提升，伴隨大城市人口占比增加，經濟占比上升。沈陽、大連兩市GDP全省占比由2000年的47.8%上升到2015年的52.3%。

城鎮(zhèn)化融資結構的變化。上一輪城鎮(zhèn)化融資主要有兩種方式：一是通過地方政府融資平臺向銀行借貸，二是發(fā)行地方債。由于融資平臺的貸款激增及由此引發(fā)的潛在政府債務風險問題，國家開始實行由中央代發(fā)地方債的方式解決城鎮(zhèn)化融資，但實際效果并不是十分理想，地方債被限制主要是由于擔心潛在的結果可能會造成地方債務膨脹，對金融系統(tǒng)形成沖擊。在經濟“新常態(tài)”和深化改革的背景下，PPP模式成為投融資改革的重要方向，政府從過去公共產品的直接“提供者”，轉變?yōu)椤昂献髡摺焙汀氨O(jiān)管者”。

城鎮(zhèn)化轉型升級的重點領域

城鎮(zhèn)化建設將從空間城鎮(zhèn)化模式轉向人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的發(fā)展將從注重規(guī)模擴展向改善城市功能轉變。未來的城鎮(zhèn)化政策要轉為促進城市緊湊型發(fā)展，提高城市競爭力，城市布局應從重視“區(qū)域擴散”向重視“人口集聚”轉變。

城市更新。城市更新的實質是注重城市內涵增長，是城鎮(zhèn)化建設供給側改革的重要內容。經過這些年大規(guī)模的城市建設，城鎮(zhèn)建設用地日趨緊張，而一些城區(qū)工業(yè)用地利用率低下，新興城市中等收入群體對人居環(huán)境品質與生活質量提升提出了更高要求，城市更新能提供更多的發(fā)展空間和公共空間，因此城市更新需求較大，目前城市更新已經從物質環(huán)境改造逐步演繹出綜合化整合性的城市發(fā)展理念。未來城市更新的著力點主要包括城區(qū)老工業(yè)區(qū)、舊居民區(qū)、舊商業(yè)區(qū)這三種類型。比如遼寧，作為國家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造重點支持地區(qū)，2015年8月城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造被國家列為專項建設基金項目重點支持領域之一，到2022年這一期間城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造會成為城鎮(zhèn)化建設的一個主要內容。要充分利用好國家政策，出臺更具吸引力的地方政府配套政策去跟進，吸引社會資本進入，以產業(yè)重構、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境修復和民生改善為著力點，要充分利用騰退土地，重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，在更新中實現(xiàn)產業(yè)重新定位。

城市群建設。隨著國家京津冀都市圈、長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃的陸續(xù)出臺，城市之間的競爭越來越體現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群或大都市圈的競爭。目前，國內關于城市群的研究認為，我國有十大城市群：京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中、川渝城市群。在遼寧，遼中南城市群最初成型起步早，但遼中南城市群當前人均產值地均效益等指標都不高，城市群建設道路還很漫長。2015年城市數(shù)據(jù)團基于城市群規(guī)模和內部聯(lián)系度的綜合發(fā)展得分分析，遼中南城市群排名第八，得分僅高于以西安為中心的關中城市群和以福州為中心的海峽西岸城市群；而從城市群內部聯(lián)系度的分析看，遼中南城市群排名第九，僅高于川渝城市群。遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上取決于遼中南城市群的發(fā)展，這是“十三五”遼寧城鎮(zhèn)化轉型升級的重點領域。

智慧城市建設。新型城鎮(zhèn)化和“互聯(lián)網+”是“十三五”期間智慧城市建設的驅動力。在此之前的智慧城市建設由于標準、技術、體制機制等一系列問題，設計分散、各自運營，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間很難提供整體性的解決方案。“十三五”期間，智慧城市建設更側重于城市整體設計而不僅僅是單個部門的數(shù)據(jù)共享。未來城市建設主要側重于推進與市民生活密切相關的公共服務信息化進程，構建政府、企業(yè)和社會組織合作的公共服務體系；推動互聯(lián)網與傳統(tǒng)產業(yè)融合發(fā)展，開展線下制造與線上商務相結合的制造模式；擴大電子商務發(fā)展空間，加快發(fā)展基于互聯(lián)網的交通、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、教育、旅游、社會保障等新興服務。

城鎮(zhèn)化轉型升級的路徑

改善融資環(huán)境，轉換城市發(fā)展動力。改善金融環(huán)境，實施金融創(chuàng)新，增強社會資本進入PPP項目的積極性，形成一種市場的自下而上的民間的內生動力，促進金融資本和項目融合，發(fā)揮資本在城市轉型升級中的作用。企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營，主要是為了追求穩(wěn)定的預期收益。通過金融創(chuàng)新，解決PPP項目融資、股權退出等問題。提高社會資本參與PPP項目的積極性，不僅需要PPP項目滿足社會資本參與的理性條件，即收益、成本、責任與風險要求，還需要提高資本的流動性，只有能退出，才會有積極進入。政府依據(jù)企業(yè)所提供的產品或服務，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報。政府要做到不與民爭利，守信用。

形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，促進城市緊湊發(fā)展。從要素流動趨勢看，目前城市發(fā)展仍處于集聚發(fā)展階段，政策在促進城鎮(zhèn)化集約發(fā)展、促進產業(yè)和人口地域集聚方面還有很大空間。下一程的城鎮(zhèn)化要換一個維度思考，要提高城市密度，促進城市緊湊發(fā)展，提高城市承載力。大城市的集聚效應強，要順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，支持和鼓勵大城市發(fā)展。促進大城市現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，使之成為城市經濟的重要支撐和新的增長點。建立和完善大城市綜合交通體系、現(xiàn)代通信體系、信息網絡體系和人才儲備體系。要把小城鎮(zhèn)納入區(qū)域城市體系之中，加強基礎設施建設，提高小城市與外部的經濟聯(lián)系能力。降低企業(yè)生產成本或居民生活成本，吸引企業(yè)和人口集聚。根據(jù)不同經濟區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，達到人口的適度集中和布局的合理，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內持續(xù)發(fā)展。

引導城市間合理分工，促進城市群發(fā)展。城市群發(fā)展進程很大程度上取決于中心城市、核心城市的發(fā)展，取決于中心城市、核心城市能否為周邊城市的發(fā)展提供更好的服務與支持，推進板塊內部產業(yè)擴散式轉移是實現(xiàn)建設大都市圈的有效途徑。因此，中心城市、核心城市應發(fā)揮聚集作用，提高在城市群中的能級，真正成為具有強大競爭力和區(qū)域認同感的現(xiàn)代化區(qū)域性中心城市；進一步強化作為區(qū)域性中心城市的使命感，通過加強對整個城市群的融入意識和服務功能。優(yōu)化城市群內部產業(yè)分工與協(xié)作，大城市要著重發(fā)展高技術、商貿和金融等現(xiàn)代服務業(yè)，中小城市要提升產業(yè)的專業(yè)化水平；小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展要與“三農”緊密結合，充分發(fā)展各具特色的農產品加工業(yè)，與農業(yè)相關的倉儲、運輸、農機具銷售及維修、農業(yè)生產資料供應和農產品銷售等生產型服務業(yè)，觀光、休閑、體驗農業(yè)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。積極培育產業(yè)集群，以產業(yè)的網絡化發(fā)展引致城市群網絡化的發(fā)展。區(qū)域政策方面，應向精致的區(qū)域服務體系轉變，新興產業(yè)以輕資產、少土地、重服務等需求為主，對土地稅收為主的優(yōu)惠政策并不敏感，更需要在勞動力、高技術人才、服務環(huán)境等方面的政策創(chuàng)新。