6月1日，為完善地方政府專項債券管理，逐步建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，有效防范專項債務(wù)風(fēng)險，財政部和國土資源部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(下稱《辦法》)，今年首先在土地儲備領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行專項債券，該債券對應(yīng)具體土地項目，以實(shí)現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經(jīng)，土地儲備專項債券試點(diǎn)意義重大。過去對地方債管理多側(cè)重于行政手段，而此次嘗試發(fā)行土地儲備等具體項目專項債券，將項目的資產(chǎn)、收益與融資一一對應(yīng)，讓市場更好地判斷項目債券風(fēng)險，從而通過發(fā)揮市場作用來約束地方政府舉債行為，防范專項債務(wù)風(fēng)險。

2017年土地儲備專項債券額度已經(jīng)下達(dá)到地方。隨著土地儲備專項債券試點(diǎn)成熟，上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮預(yù)計，未來還可能發(fā)行市政建設(shè)專項債券、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)專項債券、農(nóng)田水利建設(shè)債券等，而不同的專項債券，信用風(fēng)險不同，發(fā)行利率有所差異，債券市場的市場定價功能將進(jìn)一步發(fā)揮作用。

專項債券分類啟動

為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，新預(yù)算法明確，地方政府舉債只能發(fā)行地方政府債券。

地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌資，由一般公共預(yù)算收入償還。后者是解決有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的融資難題，由對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雭韮斶€。

鄭春榮告訴第一財經(jīng)記者，專項債券在國外通常被稱為“收益?zhèn)?，即政府機(jī)構(gòu)為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項目籌集資金，償債資金都來源于投資項目的收益，而不是一般的財政收入。由于收益?zhèn)瘺]有以財政收入作為擔(dān)保，其投資風(fēng)險略大，發(fā)行利率也稍高一些。

由于不同領(lǐng)域的專項債券收益不同，風(fēng)險不一，而我國地方政府專項債券此前并未細(xì)化具體品種?！斑@導(dǎo)致市場很難判斷專項債券的風(fēng)險，因此對專項債券進(jìn)行分類并加強(qiáng)管理，充分發(fā)揮市場作用來防范潛在風(fēng)險隱患變得很有必要。”喬寶云稱。

在這一背景下，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理，加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券步伐，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種，土地儲備專項債券成為首個試點(diǎn)品種。

土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為，也是此前地方政府融資的重要渠道之一。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主，為了加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長勢頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險、保障地方政府合理融資需求，根據(jù)新預(yù)算法，財政部、國土資源部去年發(fā)文，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

為了規(guī)范土地儲備融資通過債券融資，此次推出了土地儲備專項債券。

土儲專項債券亮點(diǎn)多

根據(jù)《辦法》，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

鄭春榮告訴第一財經(jīng)記者，此次《辦法》明確土地儲備專項債券的資金用途、償還責(zé)任等，有利于投資者準(zhǔn)確評估債券投資風(fēng)險，避免了不良的投資預(yù)期，也使債券市場更好地發(fā)揮其債券定價功能。

《辦法》第25條提出土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對應(yīng)到項目。

鄭春榮認(rèn)為，這一條款真正體現(xiàn)了專項債券的本質(zhì)，即以項目收益來償還債務(wù)本息。不同的地塊項目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風(fēng)險與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認(rèn)真評估每個項目的債券投資風(fēng)險，不盲目追求債券的絕對收益率。

在地方債限額管理總要求下，土地儲備專項債券也被納入限額管理，并只能通過省級政府(或計劃單列市)發(fā)行。

“由此可見，土地儲備專項債券推出，并不意味完全放開地方政府債券的發(fā)行審批，仍由國務(wù)院和財政部進(jìn)行總額控制、統(tǒng)一管理，避免了發(fā)行規(guī)模的失控?！编嵈簶s稱。

此次《辦法》明確，土地儲備專項債券發(fā)行嚴(yán)格對應(yīng)項目實(shí)施;債券期限與項目實(shí)際相適應(yīng);債券安排的支出明確到具體項目;土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，通過將原來集中發(fā)行和管理的專項債券，進(jìn)一步完善為按項目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場化水平。

鄭春榮表示，土地儲備專項債券根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面“量身定做”、量力而行，全面適應(yīng)土地儲備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲備領(lǐng)域項目建設(shè)的合理融資需求，防范債務(wù)風(fēng)險。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人還表示，此次《辦法》落實(shí)市縣政府責(zé)任，通過統(tǒng)一土地儲備專項債券命名格式，將債券償還和資金管理責(zé)任一一對應(yīng)到具體使用債券資金的市縣政府。并強(qiáng)化財政部門、國土資源部門協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項債券順利發(fā)行、使用和償還。

防范土地融資債務(wù)風(fēng)險

其實(shí)早在去年2月，財政部、國土資源部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，規(guī)范土地儲備和資金管理行為。比如自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。

此次《辦法》則在允許地方政府通過發(fā)行土地儲備專項債券融資基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資金管理，防范潛在債務(wù)風(fēng)險。

《辦法》規(guī)定，土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務(wù)的土地儲備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)專項用于土地儲備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

喬寶云告訴第一財經(jīng)，此次土地儲備專項債券與具體土地項目一一對應(yīng)起來，因此土地儲備融資只能通過債券形式，其他渠道融資都是非法。這就規(guī)范了土地儲備融資行為，防范了潛在債務(wù)風(fēng)險?！巴恋貎鋵ｍ梻灿欣谂嘤胤秸畟壥袌觯磥砀嗟耐顿Y者參與進(jìn)來，而不再是當(dāng)前的一些商業(yè)銀行，也就真正釋放了風(fēng)險?！?/span>

鄭春榮表示，專項債券以特定的項目收益為償債資金來源，在法律上明確了各級政府沒有連帶的擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任，這有利于債券市場的投資者形成明確的投資預(yù)期和風(fēng)險防范意識，使資質(zhì)不全、信用較差的項目難以成功融資。